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La Constitución es un documento indeterminado, abierto, porque tiene que recoger posiciones políticas, llamado a regir a varias generaciones y los Constituyentes son conscientes de eso. Por eso nuestro artículo 17 de nuestro texto constitucional, en su segundo párrafo, justo da en el clavo cuando sostiene que los derechos y garantías fundamentales, no son únicamente aquellos indicados o expresados en la Constitución y que no son excluyentes de otros que incidan sobre los derechos fundamentales y la dignidad de la persona.
El Constituyente nos está dando un mensaje, en el sentido de que las sociedades se actualizan y que el catálogo de derechos también lo hace, así que cuando uno revisa la jurisprudencia del tribunal constitucional, hay ciertamente un decantamiento, una preferencia, por la doctrina de las tesis evolutivas, aunque también haya existido oportunidades en las que el tribunal constitucional, ha recurrido a las tesis originalistas para ver la voluntad de los constituyentes al momento de redactar el estatuto constitucional. Sobre este aspecto, regresaremos más adelante en esta exposición.
La supremacía de la Constitución es uno de los principios en los que se fundamenta nuestro sistema jurídico, en la medida en que procura garantizar la adecuación de las disposiciones legales y reglamentarias, y los actos de la autoridad a los preceptos y principios consagrados en la Carta Magna y que ha sido reconocido en innumerables fallos dictados por nuestra Corte Suprema de Justicia.
Este principio de la supremacía constitucional, parte del supuesto que la norma superior del Estado es la Constitución, por lo que todas las otras normas jurídicas quedarán supedita, y subordinadas a esta, debiendo, en consecuencia, ser conforme tanto en la forma como en el contenido a lo previsto en la Constitución. Por consiguiente, de producirse una contradicción entre lo que dispone la Constitución, y alguna de las leyes de inferior jerarquía, ha de prevalecer la norma superior, en este caso, la Constitución. De manera que, si en la Constitución se regulan los valores, los principios o los derechos que se consideran fundamentales para la sociedad, de ser contrariados, desconocidos o vulnerados por alguna norma de inferior jerarquía, ha de hacerse valer, como no podía ser de otra forma, el valor, principio o derecho fundamental desconocido o menoscabado[1].
La Constitución ocupa una posición central en el ordenamiento jurídico[2] en virtud de la cual puede decirse que la relación entre Constitución y normas infraconstitucionales no es de mera jerarquía, sino de supremacía[3]. Esta diferenciación nos manifiesta cómo, además de su condición jerárquicamente superior sobre el resto de las normas, la Constitución desarrolla una función de irradiación sobre el resto del ordenamiento jurídico. Una consecuencia de lo anterior, de gran importancia en cuanto a la interpretación jurídica, es la potenciación de la interpretación sistemática sobre cualquier otra técnica.[4]
Para el constitucionalista colombiano, Iván Vila Casado, la supremacía constitucional debe ser asegurada para que se logre una serie de garantías dirigidas a asegurar el respeto a la Constitución. Dentro de estas garantías de la supremacía constitucional están las garantías sociales, las que en opinión de este autor «están contenidas en el arraigo que se logra en la conciencia popular de la necesidad del respeto a las normas adoptadas, como condición básica de la vida social. Corresponde a lo que algunos autores denominan ‘sentimiento constitucional”.[5] Se trata de las garantías más fuertes, más sólidas. Su presencia indica que el respeto al orden constitucional por los poderes públicos y por los particulares es parte integral de la cultura ciudadana.
La supremacía constitucional que es un atributo de la Constitución, indica que jerárquicamente la Constitución Política de un país, es la norma superior y por tanto, la fundamentación de todo el ordenamiento jurídico. Imaginemos una pirámide en la cual en la cúspide se encuentra la Constitución Política, debajo de ella, los distintos tipos de leyes y más abajo, los actos reglamentarios del presidente como los decretos con fuerza de ley, los reglamentos entre otros, así cualquiera norma que se encuentre por debajo de la Constitución no puede ser contraria a sus disposiciones o principios porque de lo contrario, se vuelve inválida.
Para garantizar esta supremacía constitucional y por tanto que no existan leyes contrarias a la Constitución, se debe cumplir dos requisitos, el primero es que la constitución debe ser rígida, es decir difícil de modificar, esto porque para que haya diferencia entre una ley y la Constitución deben existir quórum distintos para cada uno, de lo contrario, cada vez que el Congreso o Asamblea de Diputados, quiera aprobar una ley inconstitucional, simplemente cambiaría también la Constitución, en segundo lugar, debe existir un control de constitucionalidad, esto es la existencia de un órgano como el tribunal constitucional que tenga la atribución de revisar las leyes y determinar cuando éstas tienen disposiciones que contradicen a la Constitución declarando así su inconstitucionalidad.
Desde un punto de vista legal, tres normas del Código Civil, artículos 12, 15 y 35, se encargan de resaltar el principio de la supremacía constitucional, mientras que el Código Judicial, en su artículo –artículo 4- no sólo reitera esa supremacía, sino que les impone a los funcionarios judiciales, la prohibición de aplicar leyes, acuerdos municipales y decretos del Poder Ejecutivo, que sean contrarios a la Constitución.
En efecto, el artículo 12 del Código Civil dispone que “Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, se preferirá aquélla”. El artículo 15 del mismo cuerpo de leyes, establece que “Las órdenes y demás actos ejecutivos del Gobierno, expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria, tienen fuerza obligatoria, y serán aplicados mientras no sean contrarios a la Constitución o a las leyes”. Por su parte, el artículo 35 establece “La Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente. Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente contraria a su letra y espíritu, se desechará como insubsistente”. Finalmente, el artículo 4 del Código Judicial contempla que “Es prohibido a los funcionarios del orden judicial aplicar en la administración de justicia, leyes, acuerdos municipales o decretos del Poder Ejecutivo que sean contrarios a la Constitución.”
Reconociendo la existencia y a su vez importancia del principio de supremacía constitucional, como fundamento de un Estado constitucional, surge la interrogante de ¿cómo se materializa la defensa de dicho principio? Para dar respuesta a dicha interrogante, es necesario abordar lo que la doctrina constitucional denomina el control de constitucionalidad.
Lo que se persigue o pretende con el control de la constitucionalidad es, que se pueda verificar o examinar aquellas actuaciones de las autoridades, cuando éstas sean consideradas contrarias o infractoras de la Constitución, ello con la finalidad de hacer prevalecer la supremacía constitucional cuando se compruebe que, en efecto, ha sido desconocida, vulnerada o violada la normativa constitucional. Como se aprecia, a través del control de la constitucionalidad, se va a ser efectivo el contenido normativo de la Constitución y con ello, su supremacía sobre el resto de las normas jurídicas.[6]
Con referencia al control de constitucionalidad, el autor argentino Jorge Vanossi señala que la Constitución es «el instrumento máximo para el establecimiento de tales competencias, límites y separaciones, entendida como norma suprema y rígida, como ley de leyes, como gran enunciado de las reglas del juego político de la comunidad»; indicando igualmente que, para que la Constitución pudiera conservar ese rango y asegurar esas funciones, «fue menester crear procedimientos y mecanismos destinados a controlar la legalidad constitucional de los actos realizados por los poderes constituidos, con el alcance de poder fulminar aquellos actos que resultaran contrarios a la supremacía de las normas constitucionales.» Ese mismo autor otorga a los Tribunales constitucionales un «rol de control con un sentido político arquitectónico y de esa forma revisar los casos de innegable importancia pública que sirven para marcar las líneas de jurisprudencia en materia constitucional.»[7]
De conformidad con nuestro ordenamiento jurídico, el control de constitucionalidad lo ejerce la Corte Suprema de Justicia, en Pleno, de manera directa cuando ante ella cualquier persona interpone la acción autónoma de inconstitucionalidad o mediante la consulta de inconstitucionalidad elevada por el funcionario público encargado de impartir justicia o cuando una de las partes advierta al funcionario encargado de aplicar la ley, que la misma es inconstitucional; y, además, cuando el Ejecutivo objetare un proyecto de Ley por inexequible y la Asamblea Legislativa, por la mayoría de los dos tercios de los diputados, insistiere en su adopción, aquel lo pasara a la Corte Suprema de Justicia, para que decida sobre su «inconstitucionalidad», o sea el llamado «control constitucional preventivo». (Art.171 C. N.).
A lo largo del tiempo se han podido identificar diversos sistemas de control de constitucionalidad. En ocasiones, la capacidad para determinar si una norma jurídica es o no compatible con la Constitución se ha dejado en manos de todos los jueces. Se trata del sistema difuso, típico del constitucionalismo norteamericano, que fue seguido en Panamá desde 1917 hasta 1941. Un aspecto importante de este modelo o sistema, es que la diferencia o disputa constitucional se va a presentar dentro de un proceso ya iniciado y dentro del cual se formula ante el juzgador que conoce la controversia sea civil, de familia, comercial, penal, etc., para que dicha autoridad, se pronuncie en torno a la constitucionalidad de una norma jurídica que ha sido cuestionada de ser contraria a la norma superior, y de darse el caso, de considerarse inconstitucional, el juez se limitará a no aplicarla al caso, sin derogarla o declararla inexistente, en otras palabras, al no derogarse la ley considerada inconstitucional, la misma mantiene su vigencia y por ende, puede ser aplicada en futuros casos.
Sin embargo, esta característica del sistema difuso propio de los Estados Unidos de América es considerada como relativa, pues a través de los denominados precedentes que resultan obligatorios dentro del sistema de justicia de aquel país, cuando se da el caso que el Tribunal Supremo de los Estados Unidos de América, declare que una determinada ley es inconstitucional, ningún tribunal de inferior jerarquía podrá aplicar la ley declarada inconstitucional, ya que deberá respetar el precedente por el principio de “stare decisis” que reina en dicho sistema anglosajón. En este caso particular, la norma declarada inconstitucional no desaparece del sistema jurídico, lo que resulta es que producto del precedente, no puede ser aplicada para casos futuros, pues la decisión del Tribunal Supremo debe ser respetada por los jueces de inferior jerarquía.
En otras ocasiones, dicha capacidad para determinar la constitucionalidad o no de una norma jurídica, se ha concentrado en un tribunal, que puede ser un Tribunal Constitucional o la Corte Suprema de Justicia o alguna de sus Salas, dándose la característica en este caso, de que la ley declarada inconstitucional, es expulsada, anulada del ordenamiento jurídico. Este modelo de control constitucional denominado concentrado responde al modelo europeo de justicia constitucional, según el cual se crea un tribunal con competencia exclusiva para conocer la constitucionalidad o no de una disposición legal acusada de violentar el estatuto constitucional.
En nuestro país, con la entrada en vigor de la Constitución de 1941, se estableció un control de la constitucionalidad concentrado, pues en su artículo 188 establecía que “A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia, le corresponde decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de todas las leyes, decretos, ordenanzas y resoluciones denunciados ante ella como inconstitucionales por cualquier ciudadano, con audiencia del Procurador General de la Nación.” Por consiguiente, se le atribuye a un solo ente colegiado, el conocimiento exclusivo del control constitucional.
En la actualidad, el control de la constitucionalidad sigue en cabeza de la Corte Suprema de Justicia, pues de acuerdo con el artículo 206, numeral 1, de la Constitución Nacional, a la Corte Suprema de Justicia el corresponde “La guarda de la integridad de la Constitución para la cual la Corte en pleno conocerá y decidirá, con audiencia del Procurador General de la Nación o del Procurador de la Administración, sobre la inconstitucionalidad de las Leyes, decretos, acuerdos, resoluciones y demás actos que por razones de fondo o de forma impugne ante ella cualquier persona..”
De acuerdo con los textos constitucionales citados el control de constitucionalidad en nuestro país ha quedado en mano del Pleno de la Corte Suprema de Justicia y en lo que respecta a las formas o vías en que se puede tener acceso a dicho control, lo serían la acción de inconstitucionalidad, la consulta o advertencia de inconstitucionalidad y por medio de la objeción de inexequibilidad.
Finamente, existe la posibilidad de que este sistema concentrado, se articule con el sistema difuso, dando cabida a un sistema mixto de control de constitucionalidad. En realidad, las opciones son diversas, según las decisiones que se hayan tomado en cada ordenamiento jurídico.
Algunos autores panameños han calificado el sistema de control constitucional de nuestro país, como sistema mixto, al señalar que el sistema concentrado de justicia constitucional coexiste con la consagración de las acciones de habeas corpus y amparo de garantías constitucionales, cuyo conocimiento corresponde a los tribunales ordinarios. En realidad, la existencia de garantías judiciales de los derechos constitucionales mediante las acciones de hábeas corpus, amparo (tutela protección), hábeas data, es un signo de nuestro tiempo, por lo que todos los países con régimen de Estado de Derecho lo consagran.
El sistema difuso de control de la constitucionalidad de las leyes, en cambio, es mucho más amplio, no sólo cuando se les plantea una cuestión de constitucionalidad en relación con la protección de derechos constitucionales, sino básicamente, cuando en un caso judicial ordinario que no tiene por objeto una cuestión constitucional, los jueces actúan como jueces constitucionales en todo caso en el cual deban aplicar una ley, que juzguen inconstitucional, aplicando preferentemente la Constitución.
Por ello, en realidad, el sistema de control de constitucionalidad de Panamá es un sistema exclusivo y privativamente concentrado, en el que no existe control difuso de la constitucionalidad de las leyes y además, como es natural, se prevén garantías judiciales (hábeas corpus y amparo) de los derechos constitucionales cuyo conocimiento corresponde a los tribunales ordinarios.
Una vez contemplado que nuestra Constitución Política, es la norma superior, que existen diversos modelos para garantizar el cumplimiento del principio de supremacía constitucional, corresponde ahora, determinar la forma de interpretar dicha Constitución.
Por eso, es importante considerar el proceso por el que se forma esa voluntad constituyente en la que quedan establecidos esos valores que la sociedad recoge en detrimento de otros que permanecen ocultos y no están plasmados en el texto constitucional. De este modo, a quien interpreta la Constitución, no se le permite rebasar, no puede leer por encima del texto constitucional. Si lo rebasa, deja de realizar interpretación constitucional, para entrar en el terreno de la ilegitimidad constitucional.
En efecto, la interpretación y, sobre todo, si se trata de la Constitución, resulta ser un caso complejo, el punto de partida constituye el tránsito del estado legal de derecho, al estado constitucional de derecho, de la concepción de una constitución como programa, de una constitución como norma política, ahora a una norma jurídica, por eso las diferencias entre la interpretación de una ley y la interpretación de una Constitución.
En la interpretación constitucional, se deben tomar en consideración tres factores fundamentales: el principio de dignidad humana, la defensa irrestricta de los derechos fundamentales, a esta parte se le tiene que brindar un significado lo más amplio posible y el control del poder, al contrario, a esta parte se le tiene que brindar un significado lo más restrictivo posible.[8]
¿Qué principios son aplicables al interpretar la Constitución? Para responder a estas interrogantes, podemos mencionar dos clases de principios: En primer lugar, los que son aplicables en todo momento como por ejemplo, el principio pro homine, que es el fundamento de todo estado constitucional de derecho y que subyace a lo largo del texto constitucional, desde el preámbulo hasta la última disposición final y transitoria; el principio de razonabilidad, referido a la prohibición de arbitrariedad; el principio de la proporcionalidad, relacionado con la prohibición del exceso, toda restricción o sanción a la persona, debe ser idónea y necesaria. En segundo lugar, tenemos a los principios específicos: que son aplicables a casos concretos o particulares.
Generalmente dicha aplicación, tiene lugar en los procesos constitucionales, entre ellos podemos mencionar, al principio de unidad de la Constitución, es decir que la interpretación de la Constitución debe estar orientada a considerarla como un todo, armónico y sistemático, a partir del cual se organiza el sistema jurídico en su conjunto; el principio de concordancia práctica, toda aparente tensión entre las propias disposiciones constitucionales debe ser resuelta optimizando su interpretación, no se debe sacrificar ninguno de los valores, derechos o principios concernidos y teniendo presente que en última instancia todo precepto constitucional se encuentra reconducido a la protección de los derechos fundamentales, el principio de corrección funcional; el juez constitucional debe realizar su labor de interpretación considerando siempre las funciones y competencias que el constituyente ha asignado a los órganos constitucionales; el principio de función integradora, es decir, el producto de la interpretación, sólo podrá ser considerado como válido, en la medida que contribuya a integrar, pacificar y ordenar, las relaciones de los poderes públicos entre sí y las de estos con la sociedad y, el principio de fuerza normativa de la Constitución, es decir, la interpretación constitucional debe encontrarse orientada a relevar y respetar, la naturaleza de la Constitución, como norma jurídica vinculante y no solo parcialmente.
A nivel doctrinal se han desarrollado diversas formas de interpretar la Constitución, así por ejemplo en los Estados Unidos en el siglo XIX, a la Corte Suprema de ese país, se le sometió un caso bastante interesante relacionado con la esclavitud en los Estados Unidos y para leer o interpretar la Constitución la pregunta era ¿hay que examinar las circunstancias actuales respecto de cómo se viene enfocando la esclavitud en la actualidad o hay que ver el contexto en que fue aprobada la norma fundamental? Y claro una cosa es debatir sobre la esclavitud en 1787 y una muy distinta debatirla a mitad del siglo XIX o poniéndolo en términos actuales, una cosa es debatir seguramente el matrimonio igualitario en el año 2024 y otra completamente distinta debatir el matrimonio igualitario en virtud del contexto del siglo XVIII donde básicamente no existía. Esto ha llevado a que en la doctrina exista un debate bastante interesante entre los originalistas y los partidarios de la doctrina del árbol vivo.
Los originalistas sostienen que para entender la Constitución hay que remontarnos al contexto en que el documento fundacional, la Constitución, se adoptó porque un órgano como el Tribunal Supremo no puede usurpar facultades propias del poder constituyente, si queremos implementar un derecho fundamental no previsto en ella, o si queremos atribuir competencias a órganos del Estado que tampoco estaban previstas en la primera idea de la Constitución, hay un procedimiento en la Constitución. Los originalistas sostienen que cualquier cambio debe vincularse a una reforma constitucional y no a través de la voluntad de las Cortes.
También hay bastantes académicos que defienden la doctrina del árbol vivo, que implica que la Constitución es un documento que se sustrae de la voluntad de sus creadores, así que para interpretarla no es indispensable remontarnos a la época en que se adoptó, sino que debemos entender y leer cuáles son las circunstancias y necesidades actuales de la sociedad y, en esa medida, lo que le corresponde a un tribunal de justicia, es actualizar la Constitución.
Estos partidarios de la doctrina del árbol vivo, sostienen que a la Corte Suprema le corresponde actualizar los valores que están en la Constitución porque remontarnos a lo que quisieron originariamente los constituyentes, plantean muchos problemas, uno de ellos es de que una Asamblea Nacional, por lo general es un órgano colegiado, un órgano muy complejo y tratar de identificar cada una de las voluntades de los congresistas, diputados o como se les denomine, como se podrá comprender es ciertamente una labor titánica, en esa medida lo que dicen los partidarios de la doctrina del árbol vivo, es de que la lectura de la Constitución, no tiene que ver o al menos no siempre con la identificación de los valores originales de la Constitución sino que tienen que ver con cuáles son las circunstancias actuales y cómo la Constitución tiene que ser operativizada en la actualidad.
La idea de una Constitución inmutable en el tiempo se aleja de cualquier consideración de un derecho dinámico y susceptible de adaptación a los momentos en que se aplica, lo cual desconoce la naturaleza del derecho mismo y de la humanidad que vive en constante cambio. Desde una consideración realista del derecho, el acto interpretativo que se traduce en la aplicación normativa actualiza en cada momento del derecho y desde ese concepto constructivista o como alguno le denominan la doctrina del árbol vivo, las mutaciones constitucionales se entienden como una inevitable evolución.
Muy relacionado con el tema de la doctrina del árbol vivo, nos encontramos con el desarrollo del concepto de mutación constitucional pertenece a Jellinek, que distingue entre reforma y mutación de la Constitución.[9] La reforma Constitucional se produce por necesidad política, porque el normal funcionamiento de las instituciones demandan cambios, y por el desuso de competencias de los órganos constitucionales. Sea cual fuere la causa, las mutaciones constitucionales acaban expresando un sentido diferente de la Constitución, que puede producirse como consecuencia de que una interpretación deje de ser congruente con ella. A diferencia de la reforma, que expresa formalmente una modificación constitucional, la mutación puede ser el resultado de un proceso de interpretación, considerada desde el punto de vista más general, de la evolución jurisprudencial en la aplicación del derecho. A diferencia de la reforma, la mutación explica el cambio de la actitud o la derivación del intérprete hacia nuevos argumentos jurídicos.
Si el ordenamiento jurídico constitucional debe ser dinámico y vital —living constitution— el concepto de fuerza normativa de la Constitución se convierte en un concepto interpretativo por excelencia, en virtud del cual la justicia constitucional, para apreciar la inconstitucionalidad de una norma legal impugnada, además de las disposiciones constitucionales, incorpora las leyes de desarrollo constitucional y las relativas a los derechos fundamentales, máxime si por mandato constitucional, los derechos y libertades se interpretan de conformidad con los tratados sobre derechos humanos de los que se es parte. Es aquí donde surge lo que la doctrina y jurisprudencia constitucional denomina el bloque de constitucionalidad.
En ese entendido, la fuerza normativa del bloque de constitucionalidad —la Constitución y los tratados internacionales— no es algo que venga ya dado o acabado por la norma suprema, sino que se convierte en el producto de un proceso interpretativo que se basa en reglas y técnicas constitucionales y de interpretación constitucionales.[10]
Relación que no se puede entender a partir del clásico positivismo constitucional, sino del nuevo paradigma constitucional de los valores y principios que dan sentido de unidad al orden jurídico, tanto para proteger los derechos fundamentales como para garantizar la supremacía jurídica constitucional.[11]
El bloque de la constitucionalidad ha sido definido por el Dr. Arturo Hoyos así: “Es el conjunto normativo de jerarquía constitucional que la Corte Suprema de Justicia ha empleado para emitir juicio sobre la constitucionalidad de las leyes, y de otros actos sujetos al control judicial de esa institución. Este conjunto también puede ser aplicado por los tribunales ordinarios inferiores cuando ejerzan el control de constitucionalidad, como en los procesos de amparo de garantías constitucionales mediante los cuales se persigue la revocación de órdenes arbitrarias expedidas por servidores públicos que lesionan derechos fundamentales”.
El Bloque de Constitucionalidad estará conformado por: 1. La Constitución de 1972. 2. La Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, aclarando que solamente se reconocerá aquella emanada en la era democrática, aquella que se produjo durante el régimen militar no puede considerarse parte del bloque de constitucionalidad. 3. La costumbre constitucional. 4. El reglamento de la Asamblea de Diputados. 5. Las normas de la Constitución derogada de 1946.[12]
En sentencia de 30 de julio de 1990, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, en un claro ejemplo de seguir la doctrina de interpretación del árbol vivo, señaló que “en el Sistema Jurídico Panameño existe un bloque de constitucionalidad al cual pueden referirse los juicios sobre la constitucionalidad de leyes ordinarias, decretos u otros actos de inferior jerarquía sujetos al control de constitucionalidad. La infracción de este bloque de constitucionalidad determinaría la inconstitucionalidad de la ley impugnada ante la Corte Suprema de Justicia y, por el contrario, su conformidad con algún elemento integrante de dicho bloque determina la constitucionalidad de la norma impugnada.”
Como se podrá observar, en la jurisprudencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia, se utiliza el término de «bloque de constitucionalidad» para designar una serie de fuentes del derecho y criterios interpretativos que sirve como parámetro para enjuiciar la constitucionalidad de normas y disposiciones. El término de «parámetro de constitucionalidad» comprende todas aquellas normas y criterios de los cuales se sirve un tribunal constitucional para «medir» la constitucionalidad del ordenamiento jurídico. La construcción jurisprudencial, especialmente en materia constitucional, nunca es instantánea, sino que se va definiendo y perfilando con el tiempo.
El bloque de constitucionalidad se encuentra integrado por aquellas reglas y principios del orden constitucional a las que deben sujetarse las normas de rango inferior del orden jurídico nacional. Cumple una función trascendental al permitir resolver una controversia judicial considerando los artículos de la Constitución, otras disposiciones y principios de valor constitucional que no se contemplan de forma expresa en el texto constitucional.
Una vez abordado algunos temas concernientes a la interpretación constitucional, corresponde analizar los efectos de dicha interpretación.
Las decisiones adoptadas por el tribunal constitucional tienen una extraordinaria importancia. A diferencia de las adoptadas en la jurisdicción ordinaria, que ponen fin a un litigio entre particulares o de éstos con el Estado, respecto a la disputa de un mismo derecho entre las partes, o la exigencia del cumplimiento de una obligación, las decisiones adoptadas en la jurisdicción constitucional modifican el ordenamiento jurídico del Estado, delimitan el ámbito de competencias de los órganos del poder público, o restablecen los derechos fundamentales o garantías constitucionales.
Tomando en cuenta el papel que desempeñan los tribunales o cortes constitucionales en el Estado social y democrático constitucional de Derecho, como máximo guardián e intérprete de la Constitución, se puede afirmar que las resoluciones emitidas en la jurisdicción constitucional adquieren una trascendental importancia. A través de ellas se da concreción normativa a las cláusulas abstractas de la Constitución, convirtiendo los derechos políticos y abstractos en derechos jurídicos y concretos; asimismo se desarrollan las normas generales de la Ley Fundamental.
La competencia que tiene el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, para resolver los casos de constitucionalidad que se le presenten, no se limita a la confrontación y estudio del acto acusado a la luz de las disposiciones constitucionales señaladas en la demanda de inconstitucionalidad como violatorias al Estatuto Constitucional.
“En cada caso concreto, la Corte, más que facultada, está obligada a proceder de esta manera. En virtud de este principio que norma la jurisdicción constitucional en Panamá, la sentencia puede legítimamente terminar estimando el acto acusado como violatorio de preceptos constitucionales distintos de los señalados en la demanda presentada por el recurrente.”[13]
Sobre el particular, el artículo 2566 del Código Judicial establece que “En estos asuntos la Corte no se limitará a estudiar la disposición tachada de inconstitucional únicamente a la luz de los textos citados en la demanda, sino que debe examinarla, confrontándola con todos los preceptos de la Constitución que estimen pertinentes”.
Con relación a este tema, nuestra Corte Suprema de Justicia, en Sentencia de 28 de junio de 2019 ha manifestado que “el artículo 2566 del Código Judicial, que establece el principio de universalidad constitucional o de interpretación integral, a partir del cual la Corte Suprema de Justicia, al ejercer su función de control constitucional objetivo, debe examinar las normas acusadas confrontándolas con otros preceptos de la Constitución que estén relacionados…esto es así, porque al momento de hacer el examen de constitucionalidad de las normas demandadas, debe mantenerse la unidad e integridad constitucional y la eficacia de los derechos fundamentales que ella contiene, por lo que en el estudio de la constitucionalidad que se propone, el acto o norma demandada debe también, confrontarse a todos los preceptos constitucionales, y no limitarse a las normas que se aducen vulneradas.”.
Sobre este principio de universalidad constitucional, el profesor Edgardo Molino Mola, ha expuesto el siguiente análisis:
“Si la demanda debe ser conforme con la pretensión para los efectos del principio de congruencia que rige en el proceso civil, vemos que en el proceso constitucional dicho principio de congruencia resulta afectado, ya que puede la sentencia estimar como violada una norma constitucional no sustentada como infringida por el demandante, en un proceso que es de puro derecho, y por tanto decidir sobre aspectos no planteados en la demanda.
La Corte Suprema de Panamá aplica este principio de universalidad constitucional o de interpretación integral de la Constitución, constante, y no son pocas las ocasiones en que ha decidido la inconstitucionalidad de una ley con base en una disposición constitucional no alegada como violada por el demandante. Igualmente, en la parte resolutiva de sus decisiones puede verse la aplicación de este principio cuando expresa que la norma acusada no infringe la disposición constitucional citada en la demanda, así como ninguna otra norma constitucional. Esto trae a la vez la consecuencia de que la sentencia es final, lo que significa que la norma acusada se convierte en cosa juzgada constitucional y no podrá ser nuevamente demandada como inconstitucional por los mismos motivos de inconstitucionalidad alegados en la demanda, ya que la Corte considero que tampoco violaba otras normas de la Constitución en aplicación del principio de universalidad constitucional…”[14]
Así como la Corte tiene la obligación de revisar o confrontar el acto o disposición legal acusa de inconstitucional, con disposiciones constitucionales distintas a las alegadas por el demandante, resulta de interés indagar, si dicha máxima autoridad tiene competencia para examinar la inconstitucionalidad de todo el acto o solo aquella parte del acto acusado de inconstitucionalidad por el interesado. Sobre este particular, ni la Constitución ni la ley dicen nada.
En este orden de ideas, en fallo de 11 de agosto de 2014, la Corte declaro inconstitucionales artículos de una ley, que no fueron acusados de violatorios a la Constitución por parte del accionante, en este sentido señaló que “Demostrada la inconstitucionalidad de la referida autoridad, debemos expresar que si bien en Panamá no está establecida la inconstitucionalidad por conexión o por consecuencia….observa el Tribunal que la explicación de violación constitucional que se da para las normas denunciadas de inconstitucionales opera o abarca de igual forma para el resto del cuerpo normativo de la Ley No.24 de 8 de abril de 2013, que tratan sobre las funciones, estructura orgánica, régimen económico y financiero, recurso humano y, disposiciones de la Autoridad Nacional de Ingresos, pues es el mismo sustento con que el resto de las normas podrían declararse contrarias a la Constitución…por lo cual no existe impedimento ni violación al principio de congruencia, para que este Tribunal Constitucional proceda a declarar la inconstitucionalidad de la ley en su todo.”
Posteriormente, en Sentencia de 23 de diciembre de 2022, frente a la demanda de inconstitucionalidad de ciertos artículos de Ley 49 de 1984 (Reglamento Orgánico del Régimen Interno de la Asamblea Nacional) la Corte Suprema, introduce la Doctrina de la Inconstitucionalidad por Conexión. Por primera vez, la Corte aplica esta doctrina para analizar y decidir si una norma no solicitada por los demandantes es inconstitucional. Es decir, se pudiera sostener con solidez que la Corte Suprema, de oficio, declara una norma inconstitucional. La Conexión hace su debut, al menos formalmente, en el sistema constitucional panameño.[15]
En el fallo antes comentado, el Pleno de la Corte sentenció que “..una Corte Constitucional no puede ni debe disminuirse o limitarse a la simple interpretación literal de lo censurado por el activador constitucional cuando resultan del análisis expuesto, elementos que, puestos en contexto, guardan íntima relación con lo censurado y que, de ser ignorado, la declaratoria de inconstitucionalidad de lo impugnado sería inepta y estéril; restringiéndose a constituir una efectividad parcial…En esa actividad de ponderación, en la presente causa, no puede esta Superioridad, frente a una ostensible vulneración de la Constitución Política, aun cuando tímidamente fue expuesta por uno de los actores constitucionales, ignorar el análisis del tercer párrafo del precitado artículo censurado, porque sería desconocer el deber al que está llamado esta Corte en cuanto a la defensa de la integridad de la Constitución política, así como la protección y garantía de los derechos fundamentales de todos los ciudadanos y habitantes de esta Nación.
Y es que no nos encontramos frente a una figura innovadora porque, excepcionalmente, el Pleno ha adoptado un alcance extensivo, en cuanto a la posibilidad de ampliar la declaratoria de inconstitucionalidad, aplicando el concepto de la infracción a otras normas o parte de la redacción de la norma, aun cuando no fue la destinataria de la argumentación de censura, pero que evidencia una colisión con la Constitución Política. De allí que, desempeñándose como guardiana de la integridad constitucional, ante lo palpable de su violación, no advertida en ese punto, no queda otra cosa que conectar el reproche al texto exento de impugnación.”
Esta interpretación que la Corte ha dado a la competencia que tiene para resolver los problemas constitucionales que se plantean, entraña una regla cuya eficacia parece no violentar los propósitos generales que animan al control de la constitucionalidad en Panamá.
Indica el autor Carlos Bolívar Pedreschi que “Parece claro que si el vicio de inconstitucional se extiende y afecta a todo el acto y no exclusivamente a parte del mismo, la sentencia termine declarando inconstitucional todo el acto y no solamente la parte de este que fue objeto de impugnación. Pero, como se deja dicho, para ello serían recomendable las reformas o adiciones constitucionales o legales pertinentes”[16]
Como se indicó en su momento, el artículo 206 de la Constitución contempla que “Las decisiones de la Corte en el ejercicio de las atribuciones señaladas en dicho artículo son finales, definitivas, obligatorias y deben publicarse en la Gaceta Oficial”.
En desarrollo del artículo 206 de la Constitución, el artículo 2573 del Código Judicial indica que “Las decisiones de la Corte proferidas en materia de inconstitucionalidad son finales, definitivas, obligatorias y no tienen efecto retroactivo”.
Los efectos y alcances de la sentencia que emita la Corte Suprema de Justicia en materia constitucional convierten a este tribunal, como ya se expresó, en el intérprete último de la Constitución, así como en el tribunal de cierre de las controversias constitucionales que sean de su conocimiento, toda vez que, con su decisión termina el debate que se haya generado sobre el tema que dio lugar a la controversia constitucional.
Con respecto a lo que se dispone en la parte final del artículo 2573 del Código Judicial, en el sentido que las decisiones que emita la Corte Suprema de Justicia, al declarar inconstitucional lo demandado, no tendrán efecto retroactivo, tiene que ver con lo que en la doctrina se conoce como, los efectos “ex nunc” y “ex tunc” de las sentencias constitucionales.
Por regla general, la decisión que declara la inconstitucionalidad de la disposición legal impugnada constituye una anulación pro futuro, lo que implica que la decisión no tiene efecto retroactivo, por lo mismo no puede ser aplicada para anular las sentencias judiciales con calidad de cosa juzgada o los actos administrativos que adquieren firmeza, en cuya adopción se hubiese aplicado la disposición legal declarada inconstitucionalidad.
Así lo entiende la doctrina, lo determinan expresamente algunas Constituciones y, en su caso, los tribunales constitucionales han establecido jurisprudencia en ese sentido. Esa regla tiene su fundamento en la necesidad de preservar el principio fundamental de la seguridad jurídica, así como la protección de los derechos adquiridos, los que no pueden ser desconocidos como consecuencia de la anulación de la ley mediante la sentencia constitucional que la declara inconstitucional; por ello, la configuración de los procesos constitucionales de control normativo de constitucionalidad se rigen por el principio de presunción de constitucionalidad de las disposiciones legales.
Empero, esa regla encuentra sus excepciones en la realidad concreta, pues existen situaciones en las que, en resguardo del sistema de valores supremos y de los derechos fundamentales de las personas, los efectos de las sentencias constitucionales en el tiempo deben y tienen que ser modulados.
Ahora bien, la modulación de los efectos de las sentencias constitucionales no puede ser definida por la ley; pues a quien corresponde fijar los efectos de sus sentencias, a fin de garantizar la integridad y supremacía de la Constitución, es al Tribunal Constitucional, a partir del análisis de cada caso concreto.
Partiendo de esa constatación, siguiendo la doctrina del Derecho Procesal Constitucional y la jurisprudencia constitucional sobre la materia, se pueden identificar diversos tipos de sentencias constitucionales en cuanto a los efectos en el tiempo, según se describen a continuación.
a). Sentencias con efecto inmediato: Son aquellas sentencias cuya aplicación es inmediata a partir de su publicación en el órgano oficial del Estado previsto por ley, pero el efecto es a futuro y no retroactivo, es decir, no permite revisar sentencias pasadas en calidad de cosa juzgada en las que se hubiese aplicado la disposición legal acusada. Este tipo de sentencias se aplica para los casos de mera estimación, declarando la inconstitucionalidad de la disposición legal impugnada se dispone se retire del ordenamiento jurídico la misma de forma inmediata; o las de mera desestimación, declarando la constitucionalidad de la disposición legal acusada.
b). Sentencias con efectos retroactivos: Este tipo de sentencia responde a la concepción de que la inconstitucionalidad se asimila a la nulidad, pues se considera que todo acto, resolución o disposición que contraviene a las normas de la Constitución es nula, de manera que el Tribunal Constitucional no declara la nulidad de la disposición legal impugnada sino establece la nulidad preexistente. En consecuencia, la sentencia con efecto retroactivo es aquélla a través de la cual el Tribunal Constitucional, al constatar que la disposición legal acusada es contraria a las normas de la Constitución, la declara inconstitucional y retrotrae las cosas a la situación inicial, es decir, al estado anterior a la aprobación de la ley acusada.
Con relación a este tema, el artículo 2573 antes citado, señala que las decisiones de la Corte Suprema de Justicia cuando declaran la inconstitucionalidad no tienen efectos retroactivos, no obstante, se han dado criterios de nuestro máximo tribunal de justicia que señalan que cuando se declara la inconstitucionalidad de un acto de carácter individual, es posible darle efectos retroactivos a tal decisión. Así por ejemplo en sentencia de 3 de agosto de 1990, el Pleno de la Corte manifestó que:
“La Corte ha sostenido en innumerables fallos que la declaratoria de inconstitucionalidad no tiene efectos retroactivos. Esta posición ha sido siempre sostenida cuando lo que se declara inconstitucional es una norma legal. Igualmente, el artículo 2654-hoy 2573- del Código Judicial establece que las decisiones de la Corte en materia de inconstitucionalidad no tienen efecto retroactivo. Tratándose de normas legales, no queda entonces la menor duda de que las decisiones de la Corte en materia constitucional no producen efectos retroactivos. Sin embargo, la Constitución Nacional, en su artículo 204, permite que se pueda demandar la inconstitucionalidad de actos jurisdiccionales, (salvo los fallos de la Corte Suprema o de sus Salas) que normalmente se agotan con la ejecución de los mismos y no continúan rigiendo, como es el caso de las normas legales que mantienen su vigencia hasta que sean derogadas por los diferentes medios que la Constitución consagra.
Si se permite que un acto jurisdiccional pueda ser demandado como inconstitucional, es obvio que puede ser declarado inconstitucional. Sostener que la decisión de la Corte en estos casos no produce efecto retroactivo y que sólo produce efectos hacia el futuro, traería como consecuencia que la declaratoria de inconstitucionalidad sea totalmente intrascendente, inocua”.
c). Sentencias con efectos diferidos: Son aquellas que, si bien declaran la inconstitucionalidad de la disposición legal acusada, no la retiran ni anulan de forma inmediata, sino que difieren el efecto de la decisión por determinado plazo, dentro del cual el legislativo podrá proceder a modificar la disposición legal para hacerla compatible con el texto de la Constitución o sustituir por otra disposición legal cuyas normas sean compatibles con la misma. En su defecto, también la decisión del Tribunal podrá establecer la constitucionalidad temporal o provisional de la norma, entre tanto el órgano legislativo la modifique o reemplace con otra cuyas normas sean compatibles con la Constitución. Este tipo de sentencia tiene la finalidad de evitar consecuencias lamentables y graves que podrían suscitarse con la mera declaración de inconstitucionalidad y el retiro inmediato de la disposición legal acusada.
En cuanto a la extensión de la derogatoria de la ley producto de una sentencia de inconstitucionalidad, esta puede afectar la totalidad del acto o parte del mismo. Ello va a depender de si la inconstitucionalidad incide sobre el acto íntegramente o únicamente sobre parte del mismo. En los casos en que es solamente parte del acto, lo que resulta contrario a la Constitución, nos indica el maestro Carlos Bolivar Pedreschi “la Corte hace una simple labor de poda y amputa del acto la parte viciada, pero el acto subsiste con la parte que se conforma a la Constitución”[17]
En los casos que la totalidad del acto se ha estimado inconstitucional, la sentencia de la Corte produce el efecto de extinguir el acto en su integridad.
Otro tema para considerar es si resulta viable que la Corte se pronuncie sobre la constitucionalidad de una ley que se encontraba derogada al momento de presentarse la demanda o que su derogación se produce estando pendiente de decisión la demanda de inconstitucional.
Así como la jurisprudencia del Pleno de la Corte Suprema de Justicia ha reconocido el efecto retroactivo o ex tunc de las Sentencias dictadas en sede de Tribunal Constitucional (Sentencias de 30 de junio de 2008 y 30 de agosto de 2004 del Pleno de la Corte Suprema de Justicia), no debe existir impedimento para que un Acto expedido en violación de la Constitución y que posteriormente haya sido derogado, sea declarado inconstitucional, precisamente, por la forma en que fue dictado. De otra manera se estaría desconociendo la función principal de la Corte, la de ser guardián e intérprete de la Constitución Política, ya que existe un interés general que está por encima de cada uno de los Órganos de gobierno y que obliga al tribunal constitucional al control de los referidos Órganos, los que cada vez más aceptan este control. El Estado de Derecho supone, por tanto, la necesidad que el ordenamiento jurídico inferior se subordine al orden constitucional y prevalezca este sobre aquel.
Según el anterior planteamiento, en el control abstracto de constitucionalidad se debe juzgar si el contenido de una ley (del Legislativo) o una Resolución (del Ejecutivo) contradice una norma constitucional. Ante tal circunstancia, no le es dable al Tribunal o Sala Constitucional dejar de pronunciarse en caso que el Acto haya sido demandado. Menos aún, si el Acto demandado versa sobre aspectos que entrañen supuestas violaciones al Estado Constitucional de Derecho, lo que se determinará desde luego, con fundamento en la labor de análisis que efectúe el intérprete de la Constitución.
De la misma forma en que el Pleno de la Corte Suprema de Justicia puede conocer de las Demandas de inexequibilidad que presente el presidente de la República, sobre proyectos de leyes; bien puede conocer el Pleno sobre la inconstitucionalidad de un decreto o resolución que ya no esté en vigencia, siempre que se haya dictado en evidente violación de la Constitución Nacional. En el primer caso, se trataría de un acto que aún no está en vigencia y en el segundo, de un acto cuya vigencia haya expirado. Desde luego, que en la última circunstancia debe considerarse que lo que se persigue es preservar la supremacía de la Constitución, con fundamento en una situación extraordinaria.
Rigoberto González Montenegro se refiere en su Libro «La justicia constitucional en Panamá», al control previo y control a posteriori. Al abordar el tema sobre control a posteriori, al que se denomina también reparador en la doctrina, expresa que dentro de este tipo de control tenemos la consulta de inconstitucionalidad y la acción de inconstitucionalidad, propiamente dicha; expresando que, «la consulta de inconstitucionalidad procede sobre actos ya vigentes, pues lo que se persigue es evitar la aplicación de una disposición legal o reglamentaria, de cuya constitucionalidad se duda en la solución de una controversia.»[18] Es así, que si la consulta de inconstitucionalidad procede sobre actos ya vigentes, podía inferirse que la acción de inconstitucionalidad puede proceder en relación con actos ya estén vigentes o no.
Como último tema a desarrollar en esta presentación, debemos abordar las condiciones que debe llenar el juzgador constitucional, aquel funcionario encargado por la propia constitución para interpretar y aplicar el estatuto constitucional.
La primera condición debe responder a un auténtico carácter contra-mayoritario, esto es, la legislación que se pone en cuestionamiento en un proceso constitucional viene por así decirlo, del mundanal ruido de la política, de tal manera que si establecemos acá una suerte de equilibrio de poder, quien lo va a verificar debe estar en un estado de aislamiento, en un estado de quietud, para que ese fallo, huya justamente de ese ruido y pueda ser sostenido en tiempo. En segundo lugar, ese juez debe tener la especialización constitucional, esto es, tanto en derechos fundamentales como en valores constitucionales y es que claro, solo una especialización superlativa, puede de alguna manera, torcer el argumento de las decisiones políticas que vienen con el áurea de una legitimidad democrática que tiene el poder legislativo, pero que claro, los órganos jurisdiccionales sobre la base de esta especialización pueden contrarrestar y en tercer lugar, la coherencia de sus decisiones, esto es la justificación, el argumento que desarrolla el juez constitucional debe obedecer a razones que trasciendan tanto sus creencias personales como transitorias, para que de esta forma, mientras la política tenga por su propia naturaleza en sus decisiones los criterios de mayoría, de oportunidad, de conveniencia, la resolución a nivel jurisdiccional, obedezca a criterios objetivos que señala la ley y la constitución. Entonces nuevamente ¿qué condiciones debe tener un juez constitucional? Tres, la primera de ella debe responder a un carácter contra-mayoritario, en segundo lugar, debe tener una especialización en derechos fundamentales y valores constitucionales y tercero, debe tener una coherencia en sus decisiones.
En fin, de apartarse de tales condiciones, el juez constitucional llamado a interpretar y aplicar la Constitución se alejaría de tal delicada misión, cual es, la de ser el responsable de darle cumplimiento a la fuerza normativa de la interpretación constitucional.
Si tiene consultas sobre el tema, no dude en contactar a su autor:
Omar Rodríguez, Socio
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[1] Gonzáles M, Rigoberto. Estudios de Justicia Constitucional, primera edición, 2010, pág 11.
[2] Zagrebelsky G. El Derecho Dúctil, segunda edición, editorial Trotta, 1997, pág 93.
[3] Nieto, A. (1983). Peculiaridades jurídicas de la norma constitucional,1983, primera edición pág 118.
[4] Santamaría Pastor, Jóse. Fundamentos de Derecho Administrativo, primera edición, 1988, Tomo II, pág 30.
[5] VILA CASADO, Iván, Fundamentos del Derecho Constitucional Contemporáneo, Legis, Bogotá, segunda edición, 2012, pág.180.
[6] Gonzalez M, Rigoberto. Derecho Procesal Constitucional. Litho Editorial Chen, Panama, 2014, pág.52.
[7]VANOSSI, Jorge Reinaldo A. Teoría Constitucional, Tomo II (Supremacía y Control de Constitucionalidad), Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1976, págs. 120-146.
[8] ABC del Derecho 129, La Interpretación Constitucional, https://youtu.ve/Wf41ole8jZM.
[9] Jellinek, G. Reforma y Mutación de la Constitución, primera edición, 1990, pág 7.
[10]Gascón A., Marina, La técnica del precedente y la argumentación racional. Madrid, editorial Tecnos, 1993, pág 107.
[11] Ronald Dworkin, Freedom´s Law. The moral reading of the American Constitution. Cambridge, Harvard University Press, 1996, págs1-38.
[12] HOYOS, Arturo, El Control Judicial y el Bloque de Constitucionalidad en Panamá, Instituto Colombiano de Derecho Procesal. Colombia. Pág.110.
[13] Bolivar P, Carlos. El Control de la Constitucionalidad en Panamá, segunda edición. Panama, 2017, pág 354.
[14] Molino Mola, Edgardo. La Jurisdicción Constitucional en Panamá. Biblioteca Jurídica Diké, primera edición, pág 114.
[15] Beck, Andres. IUSTITIA et PULCHRITUDO (ISSN 1607-4319) Vol. 4, No. 2, Julio – Diciembre 2023. Págs. 123 – 138.
[16] Ob cit, pág 357.
[17] Ob cit. Pág 377.
[18] González M, Rigoberto, La justicia constitucional en Panamá, Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, 1997, pág. 284.